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考察內(nèi)蒙包頭市職業(yè)教育園區(qū)的幾點思考

12月7日至12月9日，由河北省冀財公共事業(yè)投資有限公司牽頭，組織保定市政府綜合四處、市教育局、滿城區(qū)政府、保定市國控集團以及中信集團等單位一行15人赴包頭市職業(yè)教育園區(qū)參觀考察?？疾爝^程中，考察團參觀了包頭市職業(yè)教育園區(qū)，并與包頭市教育局、包頭市科教發(fā)展投資集團有限公司、職業(yè)園區(qū)管委會以及部分學(xué)校負(fù)責(zé)人進行了交流溝通，對于包頭市職業(yè)教育園區(qū)的建設(shè)、運營以及今后發(fā)展有了更深的認(rèn)識。

包頭市職業(yè)園區(qū)于2008年由包頭市政府謀劃啟動，2009年由包頭科教發(fā)展投資集團有限公司開始承建，累計投資28.49億元，占地7862畝。目前園區(qū)內(nèi)入駐了包頭鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院、包頭機械工業(yè)職業(yè)學(xué)校等6所中高職院校入駐職業(yè)教育園區(qū)（其中1所高職學(xué)校，5所中職學(xué)校），每所學(xué)校專業(yè)相對獨立，互不交叉，做到了優(yōu)勢發(fā)展和品牌發(fā)展，園區(qū)內(nèi)公共部分由園區(qū)管委會管理（包頭市政府派出的副縣級校區(qū)管理單位）。

縱觀包頭市職業(yè)教育園區(qū)建設(shè)得益于兩個方面的原因：一是“天時”。2009年，當(dāng)時中央政府對地方融資平臺的政策基調(diào)是“鼓勵”的，通過土地、國有股權(quán)劃撥及財政資金等支持，進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資，同意地方政府發(fā)行債務(wù)。包頭市職業(yè)教育園區(qū)由包頭市科教投資集團開始立項建設(shè)，公司以發(fā)行企業(yè)債的形式進行了融資；同時，包頭市政府也允許采用土地置換的形式進行職業(yè)教育園區(qū)建設(shè)，二是“地利”。包頭市國土面積27768平方公里，全市常住人口僅230萬，地地道道的地廣人稀。在其職教園區(qū)建設(shè)時，新園區(qū)的建設(shè)用地土地開發(fā)價格僅為6萬元/畝。并且，包頭市在對教育用地的變性、調(diào)規(guī)和置換方面給予了大力支持。

反觀目前我市職教園區(qū)建設(shè)，在這兩個方面與之相比有較大差距。一是2009年以后，國務(wù)院和各金融監(jiān)管機構(gòu)下達了一系列限制和規(guī)范政策文件，整頓和規(guī)范地方融資平臺，使得地方性融資平臺得到了全方位的規(guī)范整頓和限制約束。中央政府對地方融資平臺的政策基調(diào)由“鼓勵”轉(zhuǎn)向“限制”轉(zhuǎn)變。尤其是國發(fā)〔2014〕43號文下發(fā)后，城投公司進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，在這一階段，在地方政府形成債務(wù)及融資平臺發(fā)展的過程中產(chǎn)生諸多問題，致使政策頻繁調(diào)整，融資平臺的經(jīng)營運作模式也受到了相應(yīng)的限制。2012年，國土資源等部門聯(lián)合下發(fā)了國土資發(fā)〔2012〕162號文件，文件對地方政府融資平臺通過土地儲備來籌集資金的行為進行了著重規(guī)范。二是我市土地指標(biāo)、土地轉(zhuǎn)讓、征遷占補以及土地置換方面，與之相比差距甚大。約翰·布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》中說過：“即使最富裕的國家也不可能提供普及高等教育所需的經(jīng)費，除非社會愿意重新分配目前用于國防、空間探索、公共衛(wèi)生和社會福利計劃方面的國家資源，否則根本不可能有足夠的人力、物力來普及高等教育?！眹覍Ω叩冉逃耐顿Y很難得到保證，這就迫使職教園區(qū)要多方面籌集資金辦學(xué)。職教園區(qū)的土地置換正是解決“瓶頸”問題最好的辦法，它使得面積少、地價高的市內(nèi)土地轉(zhuǎn)變成了面積大、地價低的郊區(qū)土地，這不僅彌補了新校園建設(shè)所需資金，而且實現(xiàn)了資源總體上的優(yōu)化配置，促進職教園區(qū)整個資源利用效能的最大發(fā)揮。職教園區(qū)的土地置換是促使目前職教園區(qū)走出財務(wù)困境的有效補償措施。

目前，我市職業(yè)園區(qū)正處在謀劃階段，今后項目建設(shè)資金需求量巨大，建議吸引社會資本參與，采取PPP模式進行。從如下幾個方面著手:一是政府形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制,以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性,降低企業(yè)融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵。同時,政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性,讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目具有可持續(xù)性的前提是項目公司必須保持良好的財務(wù)狀況,同時利益相關(guān)方一定要進入監(jiān)管過程。二是政府應(yīng)當(dāng)改變自己的角色。政府應(yīng)由過去在職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色,變?yōu)榕c私營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中,政府應(yīng)對職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進行改革,對管理制度進行創(chuàng)新,以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。三是應(yīng)該建立專門的PPP投資管理機構(gòu)。職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目大多數(shù)在政府與私營企業(yè)或財團之間進行,作為投資者,希望能夠與專門承擔(dān)PPP項目的機構(gòu)來洽談投資事宜,因為專業(yè)機構(gòu)對職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的項目管理較為系統(tǒng)化、規(guī)范化,便于雙方進行談判。既避免政府部門內(nèi)多頭管理,工作互相推諉也可避免項目操作程序不規(guī)范的弊端。四是合理選擇適合應(yīng)用PPP模式的職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目。選擇職教園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具有一定規(guī)模、并有長期穩(wěn)定收益的公共項目作為采用PPP方式融資的試點項目,并對項目的建議書進行仔細的審核,組織有關(guān)方面的專家對項目的可行性報告進行充分的論證和評估,以保證公共項目的社會效益最大化。五是設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)。政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)時要考慮項目方案的吸引力,一個合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個項目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險,使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力才能使項目具有可操作性。六是就校區(qū)整體建設(shè)與擬入駐院校充分溝通。雖然職業(yè)教育園區(qū)要本著統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一建設(shè)的原則，但是要在對擬入駐院校的校園文化、專業(yè)特色和發(fā)展需要充分摸底以后進行再統(tǒng)一謀劃，要按照“兩上兩下”（擬入駐院校向市教育局上報基礎(chǔ)規(guī)劃，市教育局會同規(guī)劃設(shè)計單位確定初步規(guī)劃并下發(fā)至各擬入駐院校征求意見。擬入駐學(xué)校結(jié)合職業(yè)教育園區(qū)初步規(guī)劃提出意見，綜合其自身需求和園區(qū)整體建設(shè)再行上報市教育局，市教育局再次會同設(shè)計規(guī)劃單位針對擬入駐院校提出的意見進行完善，完善后形成定稿下發(fā)至各擬入駐院校）。既要形成外部推動力，也要提升政府層面的拉動力，鼓勵他們參與新園區(qū)建設(shè)，充分調(diào)動各擬入駐院校的積極性，鼓勵他們多參與規(guī)劃討論以及園區(qū)發(fā)展規(guī)劃討論，確保新園區(qū)既能高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計和高質(zhì)量。

（發(fā)投公司 門振興）